推进工程建设管理改革 促进全省建筑业持续健康发展

——省住房城乡建设厅厅长张天培解读《安徽省人民政府办公厅关于推进工程建设管理改革促进建筑业持续健康发展的实施意见》

为贯彻党的十九大精神，落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），加快建筑业转型升级，建设建筑业大省强省，近日，省政府办公厅印发了《关于推进工程建设管理改革促进建筑业持续健康发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

一、背景和依据

建筑业是我省国民经济支柱产业，对推进城乡建设，带动关联产业，吸纳农村转移劳动力，改善民生，促进全省经济社会发展，发挥着十分重要的作用。2016年，全省建筑业总产值7131亿元，是2010年的2.49倍；实现增加值1783亿元，占GDP7.4%；完成税收287亿元，占全省税收总额的8.3%。目前，全省建筑业特级企业已发展到24家，居全国第6位。但从总体看，我省建筑业仍然存在产业规模不够大、核心竞争力不够强、外向度不高、现代化步伐不快等问题，迫切需要按新发展理念，深化改革，加快发展。

省委、省政府高度重视建筑业发展。年初，省委全面深化改革领导小组将出台工程建设管理改革实施意见列入2017年工作要点。今年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），省政府要求深入贯彻落实。10月，党的十九大胜利召开，确立了新时代、新思想、新目标、新部署、新要求。在十九大精神特别是习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，按照省委、省政府部署和要求，省住建厅牵头起草了《实施意见》，经省政府常务会议审议，省委全面深化改革领导小组23次会议审定。

二、主要内容

《实施意见》共分10个部分，提出了30条实施意见（安徽省“30”条）。

（一）总体要求

深入贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以推进供给侧结构性改革为主线，强化精品意识，加快改革创新，推进建筑业转型升级，壮大建筑业规模，增强核心竞争力，提升质量安全水平，打造“安徽建造”品牌，建设建筑业大省强省，为建设现代化五大发展美好安徽提供有力支撑。

到2020年，全省建筑业增加值达2300亿元，年产值超过100亿元的建筑业企业达12家、超过50亿元的企业达30家，以作业为主的专业企业蓬勃发展。

（二）深化简政放权改革

一是优化资质资格管理。《实施意见》明确了直接申请省级权限内专业承包工程一级和施工总承包二级资质、直接申请许可装饰装修工程专业承包一级资质的条件，以及装配式建筑生产企业、从事境外承包工程的建筑业企业资质扶持措施，提出了进一步优化执业资格管理的新要求。为增强建筑市场活力和综合竞争力，《实施意见》明确提出了对具有相关专业技术能力、信用良好、能够提供足额担保的建筑业企业，可按规定承接资质类别内上一等级资质一定范围的工程。

二是完善招标投标制度。针对招投标市场目前存在的招标范围过宽、招投标行为不规范等问题，《实施意见》提出，加快推进电子化招投标，大力推行网上异地评标；民间投资的房屋建筑工程，允许建设单位自主确定发包方式；在基础设施建设领域，支持对地方就业和经济发展贡献大、具有良好信用、能够提供足额担保，且专业技术人员具有相关工程业绩的企业参与相应项目建设。改革以价格为决定因素的招标和采购管理模式，实施技术、质量、服务、品牌、价格、信用等多种因素的综合评价，实现由“拼价格”向“拼质量”转变。

（三）完善工程建设组织模式

一是加快推行工程总承包。《实施意见》规定，政府投资项目带头推行工程总承包，装配式建筑原则上采用工程总承包模式，鼓励和支持社会投资项目采用工程总承包模式。

二是积极推进全过程工程咨询。《实施意见》要求，政府投资工程带头推行全过程工程咨询，支持非政府投资工程委托全过程工程咨询服务；鼓励投资咨询、勘察设计、工程监理、造价咨询等企业通过联合经营、并购重组等方式，加快推进全过程工程咨询，培育一批高水平的全过程工程咨询企业；民用建筑项目试行建筑师主导的全过程工程咨询服务。

（四）加快建筑业转型升级

一是支持建筑业企业做大做强。《实施意见》提出，鼓励建筑业企业跨行业、跨专业兼并重组，形成一批在全国有较强竞争力和影响力的安徽建筑业龙头企业；鼓励我省建筑业企业向公路、铁路、机场、水利、电力、通信、轨道交通、环保等专业领域拓展，提升高端市场的设计和施工能力。支持央企、外省大型建筑业企业与我省企业组成联合体，共同参与高端建筑市场竞争。

二是支持建筑业企业拓展发展空间。《实施意见》要求，依托国家区域发展战略，支持建筑业企业拓展国内市场空间，扩大市场份额；在建筑劳务输出较多、市场潜力较大的省外地区，依托驻外骨干企业设立建筑业企业服务机构，开展全方位协调服务；努力发展总部经济，对在我省设立总部的央企和外省大型建筑业企业，地方政府按规定给予适当奖励，落实优惠政策，及时协调解决有关问题。

三是加强建筑业科技创新。引导企业建立以市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，鼓励企业开发拥有自主知识产权的专利和专有技术，支持施工总承包企业和其他有条件的企业建立技术中心，支持施工总承包特级企业争创国家级技术中心。企业在一个纳税年度内符合条件的技术转让所得不超过500万元的，免征企业所得税；超过500万元的部分，减半征收企业所得税。建筑企业技术创新为建设单位节约投资或提高效益的，建设单位应给予相应的物质奖励。

（五）加强工程质量安全管理

百年大计，质量第一；安全生产，人命关天。为进一步提升工程质量安全水平，确保人民群众生命财产安全，促进建筑业持续健康发展，《实施意见》有针对性地提出了四条举措：

一是全面落实工程质量责任。严格落实各方主体的工程质量责任，特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任；全面落实建设工程“两书一牌”和质量信息档案制度；严格执行工程质量终身责任制，推进工程质量评价体系试点。

二是建立安全生产风险管控“六项机制”。政府监管部门、建筑企业要建立安全生产风险查找、研判、预警、防范、处置和责任“六项机制”，全面加强企业全员安全生产责任制工作，有效防范较大事故、坚决遏制重特大事故。

三是加强安全生产现场管理。推行施工现场标准化管理，加强安全防护，开展安全生产标准化考评试点；强化对深基坑、高支模、起重机械等危险性较大的分部分项工程管理，以及对不良地质地区重大工程项目和城市轨道交通工程的风险评估或论证；加快建设建筑施工安全监管信息系统，通过信息化手段加强安全生产管理。

四是全面提高监管效能。推行政府投资工程采取政府购买服务的方式，开展工程质量安全监督检查和质量第三方检测；选择部分地区开展监理单位向政府报告质量安全监理情况的试点；加强工程质量安全监督队伍建设，监督机构履行职能所需经费由同级财政预算全额保障；强化层级监管，开展监督机构人员配置和经费保障情况的督查，加强对各地监督机构履职能力等考核；在政府投资工程、装配式建筑和实行工程总承包的项目中，试点推行工程质量保险和担保制度。

（六）优化建筑业发展环境

一是建立健全信用体系。《实施意见》要求，依法依规公开企业和个人信用信息，探索开展多层次的信用评价机制；建立企业和从业人员守信红名单、失信黑名单制度和行贿犯罪档案查询制度，推行信用信息与行政审批、招标投标、监督检查、评优评先、工程担保等事项关联共享机制；实行综合评价法的招标投标项目，信用评价应占一定权重。

二是加强履约管理。《实施意见》规定，对建筑工程项目，建设单位凡要求承包企业提供履约担保的，应对等提供工程款支付担保；对履约情况较差的建设单位和施工企业，依法依规采取通报批评、记不良行为记录等措施，并将其纳入重点监管对象。

三是规范工程价款结算。《实施意见》提出，通过支付担保、仲裁等经济、法律手段，建立健全工程款支付保障机制，建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由；未完成竣工结算的项目，不予办理产权登记，对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工。

四是减轻建筑业企业负担。《实施意见》要求，加快落实建筑业“营改增”税收过渡政策，完善抵扣链条，确保行业税负只减不增；支持参建各方以银行保函、商业保险、第三方担保方式替代现金形式保证金，降低企业运营成本，任何单位不得拒绝。

（七）提高从业人员素质

全面提升从业人员素质是我省建筑业转型升级、建设建筑业大省强省的重要保障。按照政治上保证、制度上落实、素质上提高、权益上维护的总体思路，《实施意见》从三个方面提出了具体要求：

一是强化人才支撑。加快发展一批建筑工人职业技能鉴定机构，开展建筑工人技能考核评价工作，引导企业建立完善人员执业资格技能等级与薪酬挂钩机制；加强农村建筑工匠培养和管理，全面推行培训考核发证制度。

二是改革劳务用工制度。取消建筑劳务企业资质，推动现有建筑劳务企业向木工、电工、砌筑、钢筋制作等以作业为主的专业企业转型；引导和鼓励现有成建制的建筑劳务队伍办理工商登记，逐步实现建筑工人公司化、专业化管理，符合条件的小微企业按规定享受税收优惠政策；探索设立安徽建筑农民工创业孵化园，为建筑农民工创建以作业为主的专业小微企业提供政策指导、资金支持、财务管理、经营咨询、技能培训等“保姆式”服务；搭建安徽建筑劳务人员信息管理服务平台，立足本省，打造面向全国的建筑劳务用工市场。

三是维护从业人员合法权益。健全完善差异化工资保证金缴存办法，全面实行农民工工资专用账户；实行农民工工资由总承包企业或专业承包企业通过银行按月足额发放，积极探索建立商业保险机制；对存在拖欠工资行为的企业，纳入失信监管范围，并采取限制招投标市场准入、降低资质等级等惩戒措施；对符合条件的建筑业农民工，及时纳入城镇住房保障范围。

（八）推进建筑产业现代化

推进建筑产业现代化有利于节水节能节地节材，降低施工环境污染，提高建设效率，提升建筑品质，带动相关产业发展，推动城乡建设走上绿色、循环、低碳的发展轨道。为加快推进我省建筑产业现代化，《实施意见》共提出了三条措施：

一是推广装配式建筑。推进建造方式转变，加快培育设计、生产、施工全产业链的装配式建筑业企业，提高装配式建筑在新建建筑中的比例。到2020年，力争全省装配式建筑占城镇新建建筑面积的比例达到15%。《实施意见》对装配式建筑采用邀请招标方式的条件、发展用地、财政支持、税收优惠政策等作出了规定。

二是提升建筑设计水平。改革建筑工程设计招标投标制度，推行设计团队招标或设计方案招标，强化对设计团队人员、业绩、信用等综合能力考评；经过批准，对建筑艺术造型有特殊要求、技术复杂的城市重要公共建筑项目，可采用邀请招标方式，邀请由杰出设计大师领衔的建筑设计团队参与投标；建立和完善建筑评价体系，试点开展城市建筑评论，遏制“垃圾建筑”。

三是完善工程建设标准。加快装配式建筑、绿色建筑、智能建筑等重点领域标准的供给，提升安全、质量、性能、生态、科技、健康、节能等指标要求。

（九）实施“走出去”战略

实施“走出去”战略是推动形成全面开放新格局，加快建筑业转型升级和提质增效，引导和带动全省建筑业发展的重要举措。《实施意见》提出了两个方面的要求：

一是不断拓展国际市场。支持工程总承包龙头企业与专业承包、劳务公司合作，组建工程咨询、勘察、设计、施工、监理等一体化的联合体，共同拓展海外建筑市场；加快与工程项目所在国家和地区经济社会的融合，鼓励通过收购、控股等方式，在境外设立高品质的国际化公司；密切跟踪我国多（双）边经贸框架协议，推动我省建筑业企业承接框架协议下建设项目，支持建筑业企业积极参与我省推动的境外经贸园区工程建设。

二是加大扶持力度。《实施意见》对企业承揽境外工程明确了具体扶持措施，并提出加快建立建筑业企业“走出去”协调保障机制，积极探索政企共建新模式，为企业“走出去”提供政策指导、项目咨询、风险提示、投资信息、法律援助等服务。

（十）保障措施

为确保各项改革政策落地见效，推动我省建筑业持续健康发展，《实施意见》共提出四条保障措施：

一是建立协调联动机制。建立以省政府分管领导为召集人，省有关部门为成员的联席会议制度，负责研究建筑业发展重大问题，统筹协调工程建设管理改革、加快建筑业发展的相关工作。

二是拓宽建筑业企业融资渠道。支持银行、保险和融资性担保机构开发适合工程建设特点的产品，开展应收账款、股权、商标权、专利权等质押贷款、守合同重信用企业增信融资和信用保险业务，允许建筑业企业以建筑材料、工程设备、在建工程等作为抵押进行反担保。鼓励政策性融资担保机构为信用良好的建筑业企业提供银行贷款担保；积极推进建筑业企业上市（挂牌）。

三是加强建筑业企业正向激励。对建筑业企业晋升高等级资质、获得国家发明专利、标准、工法，在境外承包重大工程，以及在国内外资本市场成功上市的，省政府及相关市、县政府根据规定给予奖励，并列入全省建筑业企业守信红名单。

四是开展绩效考核。省政府将建筑业发展纳入对各市、县人民政府的年度目标管理绩效考核。各市、县政府要将发展建筑业纳入经济发展规划和年度工作目标，制定落实扶持建筑业发展的具体政策措施，并加强考核。

三、政策亮点

《实施意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以推进供给侧结构性改革为主线，按照省委、省政府全面创新改革的决策部署，结合住房城乡建设部关于安徽省建筑市场监管综合试点要求，转职能、提效能、强动能，突出简政放权，突出机制创新，突出转型升级，突出能力提升，突出现代化，突出合力推进，既全面落实国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，又注重结合我省发展实际，既保持政策的连续性，又体现改革创新，着力建设建筑业大省强省，打造“安徽建造”品牌，为建设现代化五大发展美好安徽提供有力支撑。

一是创新资质资格许可方式。按照“强化个人资格、淡化企业资质、注重全过程信用”的思路，进一步优化资质资格管理，释放安徽建筑业的巨大潜能；全面推行“互联网+政务服务”，依托大数据，实行建筑业企业资质、人员执业资格注册“智慧审批”，推进资质资格证书电子化。

二是转变工程建设组织形式。大力推行工程总承包模式，对实行工程总承包的范围、实施阶段、总承包企业培育、配套制度等提出了具体意见，构建适应工程总承包发展的工程建设管理新机制。推进全过程工程咨询，在民用建筑项目中，试行建筑师主导的全过程工程咨询。

三是优化建筑业结构。通过兼并重组、发展专业企业、组建省内外企业联合体等一系列措施，解决建筑业结构不优问题，着力提升我省建筑企业在高端建筑市场的设计和建造能力，加快建筑业转型升级，促进做大做强。

四是设立建筑农民工创业孵化园。探索设立安徽建筑农民工创业孵化园，引导建筑劳务企业向以作业为主的专业企业转型，培育“铺天盖地”的“双创”小微专业企业，打造立足本省、面向全国的建筑劳务用工市场。

五是引入保函保险机制。在工程建设领域引入银行保函、商业保险、第三方担保机制，推行承包企业以银行或担保机构保函的形式向建设单位提供履约担保。在政府投资、装配式建筑和实行工程总承包的项目中，试点推行工程质量保险和担保制度。积极探索建立商业保险机制，保障建筑农民工工资兑付。

六是提升国际市场竞争力。通过政策扶持和龙头企业示范带动，引导我省建筑企业“借舰出海”，积极参与“一带一路”及周边国家基础设施互联互通，以及其他地区重大基础设施建设，推动我省建筑企业“走出去”，向更大市场、更高水平、更宽领域发展。