环境立法应如何给公众参与下定义？

　常纪文

　　新修订的《环境保护法》为了发挥社会组织和公众的作用，推动环境共治，促进环境保护国家治理体系和治理能力的现代化，设立第五章“信息公开和公众参与”。这一创新开启了部门和地方环境保护公众立法的序幕。环境保护部正在制定《环境保护公众参与办法》；2014年11月28日，河北省人大常委会通过了《河北省环境保护公众参与条例》，一些地方也正在制定类似的法规和规章。中国的立法有一个思维惯性，即倾向于先给立法主题中的术语下定义。由于新修订的《环境保护法》并未给公众和公众参与下定义，因此在部门和地方环境保护公众参与的立法制定过程中，共同面临一个难题，即不好界定公众参与的概念、范围和形式。

　　给公众参与下定义，核心的问题是如何界定公众。一般来说，公众有社会学的概念，也有法律上的概念，两者有着极大的不同。大多数环境保护法学者认为，环境法学上的“公众”应是一个广义的概念，以保障更多的公众加入到与社会公共利益有关的环境保护事业中来。同时，它又是相对的、而非绝对的概念，又要把一些明显不合逻辑的群体排除在外。有的人认为，公众是一个历史发展的相对的概念，加害者、受害者、旁观者都可以适当吸收进来；而有的认为，公众参与的对象应当是涉及社会利益的公共决策，加害者和受害者属于私益侵权纠纷中的当事人，他们之间的纠纷是特定的，不具有社会性，故不应纳入公众的范围。

　　公众作为一个相对广义的法学概念，在具体的规范实施之中，应当具有相对明确的指向性，为此有必要进行分类。一些学者提出，可将广义的公众分为6类具体的对象予以界定：一是普通公众；二是对环境保护宣传、教育、评价具有十分重要作用的新闻网络媒体；三是NGO；四是掌握专业知识、技能的专家学者；五是社区，即参与环境保护的基层组织；六是学生团体。这一分类有两个缺陷：一是还是不能把所有情形下的公众纳入进去，难以令人信服。二是由于具体的个体利益并不一定等于共同利益或者团体利益，个体的参与不等于团体的参与；反之，团体的意见又不能完全代表所有个体的意见，因此公众的代表性还是不能保障。

　　基于以上问题，一些学者和官员不同意对公众进行定义和分类。他们认为，对公众的范围或者类型设定越详细，其实也就意味着对公众的范围限制也就越大，排除的公众类型也许就越多，会限制一些公众的参与和监督权利，效果适得其反。基于法律实用性的考虑，既然无论怎样定义公众都不确切，因此没必要在环境保护立法中再给公众下定义。基于此，新修订的《环境保护法》未对公众的范围予以界定，是有原因的。有的地方规章和法规尝试予以界定，而2014年11月28日通过的《河北省环境保护公众参与条例》在第3条中规定：“本条例所称公众参与，是指公民、法人和其他组织为了保护和改善环境，维护自身环境权益或者社会公共利益，依法获取环境信息、参与环境决策、监督环境执法和促进环境法律、法规实施等活动。”但并未得到环境法学界的普遍认可，因为这一做法把维护自身利益的环境私益纠纷当事人不予区别地纳入公众的范围，不合法理。

　　由于公众的概念很模糊，作为抽象的群体，公众范围广泛，公众参与的情况复杂，情形众多。但在具体法律权利和义务的配置和实现中，公众的范围既应与参与的主题有关，又应当是相对具体和特定的。如对于大型项目，由于影响面大且不确定，一定区域内的所有民众，如环境移民、微信用户、微博用户和大学生社会团体，都可以参与进来。但是对于一些造成个别污染或者其他损害后果的项目，则应以是否受到直接影响对是否都享有参与权进行限定。

　　法律是为现实服务的，其规范方法应体现实用性的特点。在一些大陆法系国家，如德国，公众的范围往往根据法律的立法目的与具体条款的实施目标进行设定，体现法律规定的可实施性。在我国，每一部法律都有特定的目的、任务，在不同的场合，法律规范可能指向不同的公众，包括利益相关的公众和利益不相关的公众，或者受影响的公众与未受影响的公众。对此，环境立法应当予以区分，如环境保护行政主管部门在履行环境保护职责的过程中，其不属于公众；而未从事环境保护工作的政府部门、企事业单位，可能受环境行政行为和环境立法行为的影响，却属于公众。对于某个特定的企业，在国家政策制定的情形下属于公众；但在碳排放交易和行政执法的场合，又不属于公众。再如，排污权交易市场中的交易企业，如果是为了保护环境，出资购买排污指标而闲置，则属于社会利益保护者，可以考虑纳入公众的范围；如果企业是为了自己使用指标而购买，则属于有直接利益的行政管理相对人，不应属于公众。

　　综上所述，按照参与目的、任务对公众的范围和公众参与的情形进行分类规定，既全面，又符合逻辑。在环境保护立法中，具体的做法是，采取总与分相结合的规定方式予以处理。在总则的规定中，尽管不给公众和公众参与下定义，但不宜对公众范围和公众参与的情形做出限制，从而维持公众的范围的宽泛性，调动公众参与环境保护的积极性。在此前提下，对公众参与的鼓励和支持政策做出宣誓性规定。在分则中，针对参与的目的或任务不同，对于参与的群体范围分类给出一个明确的指向，进而对这个群体参与环境保护事项分类作出相对具体的权利和义务规定。具体方法是，按照法治国家、法治政府、法治社会的建设格局，分以下5种情形予以分类考虑和规制：

　　其一，受到环境影响的个人、家庭、单位和其他组织，包括因受到环境影响移民的个人和家庭等，对环境保护有关的决策、政策、规划和立法提出建议。

　　其二，利用私权使自己免受公权侵害的个人、单位和其他组织，包括与环境保护有关的决策、政策、规划和立法所涉及的私权主体，对决策、政策、规划和立法提出建议，对决策、行政、规划和立法进行监督，并依法维护自身的权益。

　　其三，利用私权使自己免受其他私权侵害的个人、单位和其他组织，包括受到环境影响的个人、单位和其他组织或者法律所授权的个人、单位和其他组织，依据法律的规定，对企业等市场主体是否遵守环境法律规定进行参与和监督。

　　其四，社区自治中享有自治权利的个人、家庭、单位和其他组织，包括城市居民社区、农村集体组织及其居民等，在其自治的区域内，对环境保护事项进行自我管理。

　　其五，在法治社会框架内依法从事社会管理和服务的个人、单位和其他组织，包括环境保护志愿者、社会服务提供者、环境保护非政府组织等。

　　上述做法既体现了法律统一适用上的归类要求，也体现了立法实施上的实用要求。由于新修订的《环境保护法》近期难以再作出修改，比较稳妥的办法是，国务院法制办制定《环境保护公众参与条例》，对公众参与的情形、方式、程序和内容作出统一规定。国家林业局、海洋局、能源局等有关部门在制定公众参与的部门规章时，在自己的职权范围内，对公众参与的情形、方式、程序和内容做出具体的阐述。

　　作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长